Cumplidos sesenta años desde su nacimiento como mercado común europeo (Tratado de Roma
de 1957), el pasado 5 de diciembre de 2017 la Unión Europea aprobó su propia
lista negra de paraísos fiscales como instrumento contra la evasión y el fraude
tributario en los países miembros; pero que excluye a Suiza y a Gibraltar,
entre otros; y cuya pretensión queda limitada a servir de orientación para las
políticas de los Estados miembros. Por tanto, la noticia ha recibido escasa
atención de la opinión pública europea. Ni los megarricos ni la gran banca, titulares
de sociedades mercantiles pantalla que aparecen en los publicitados papeles de Panamá y los papeles del Paraíso,
han dado muestras de inquietud alguna, porque temieran ver coartada la libertad
de que disfrutan para
"invertir" en esos países de esta la lista europea o en otros
notorios paraísos fiscales. Y es que en realidad se trata, ante todo, de un intento
mediático de proyectar una pretendida política pública común europea contra la
evasión y el fraude fiscal, que reducen seriamente los ingresos de los
endeudados Estados europeos. Una medida de notoria irrelevancia en el entorno
planetario regido por la libertad de movimientos de fondos y por la competencia
entre las políticas fiscales de los Estados.
El LuxLeak scandal de
2014
Si tomamos como referencia la
explicación surrealista de algún eurodiputado, la
citada medida europea tendría su origen en el escándalo de la filtración en 2014 por la Organización de periodistas de investigación (ICIJ) (LuxLeak scandal)
de los 548 acuerdos fiscales del gobierno
de Luxemburgo, que presidió durante 18 años Jean-Claude Juncker, con grandes
multinacionales como IKEA, Deutsche Bank, Amazon y otras, concediéndoles reducciones tributarias para
que residenciaran sus beneficios globales en el Gran Ducado. Pero, dado que estos
antecedentes no fueron obstáculo para la elección de Juncker por el Parlamento
europeo como Presidente de la Comisión europea, se dice, que a cambio el grupo
socialdemócrata logró como compensación una agenda europea de reformas fiscales
que incluiría la eliminación de los paraísos fiscales (eldiario.es,10/11/2014).
Ahí estaría la incubación de la lista
que analizaremos.
La vieja técnica del listado
Lo cierto es que la UE ha recurrido a la vieja técnica
anglosajona del name & shame, "nombrar
y avergonzar" a determinados pequeños países y territorios calificándolos
como paraísos fiscales, una medida desacreditada por su ineficacia que ya aplicaron
los gobiernos de algunos grandes países, desde la Francia de Zarkozy al Brasil
de Lula, que pretendían tranquilizar a sus respectivas opiniones públicas
frente al escándalo del fraude fiscal masivo.
En los
años noventa la OCDE había detectado que la dinámica de la globalización, había
generado la aparición de unos países y territorios que atraían a capitales
extranjeros mediante la concesión de ciertos beneficios, lo que redundaba en
perjuicio de los restantes países; una realidad compleja - que estudiamos en un libro de referencia - pero que fue definida
técnicamente como base para una política común de los países más desarrollados.
Y, aunque contraria a la ola
neoliberal, esa definición técnica fue una referencia internacional para los
gobiernos hasta su anulación en la cumbre del G-20 de Londres en 2009, que
generó una cortina de humo para esconder el hecho de que los centros
financieros offshore, conocidos como paraísos fiscales, habían sido una de las
causas de la gran crisis financiera, como analicé en otro libro. Los titulares de prensa sobre aquella cumbre de Londres anunciaron a bombo y
platillo que el secreto bancario y los paraísos fiscales habían desparecido. Y
desde entonces, la realidad es que determinadas jurisdicciones tributarias -
generalmente micropaíses y territorios más Suiza y Luxemburgo, la City de
Londres o el Estado de Delaware en los EEUU - han venido siendo identificadas
por la opinión pública internacional como paraísos fiscales, porque desempeñan
el papel de refugio fiscal y financiero (tax haven) o se presentan o son
reconocidas generalmente como tal. Pero sin referencia a ninguna normativa
internacional sino sencillamente en aplicación del criterio de la reputación,
es decir, debido a los notorios los privilegios y exenciones fiscales que
ofrecen, la escasa supervisión de las transacciones bancarias y la opacidad
financiera que practican en beneficio del dinero legal o ilegal en circulación
planetaria. Y todo ello ante la indiferencia o complacencia de los gobiernos
del mundo y de la UE, particularmente, para disfrute de la gran banca y la comunidad
financiera mundial.
La ventaja comparativa de la opacidad y sus perniciosos
efectos
Con frecuencia las
informaciones mediáticas pretenden ocultar las
causas de la disponibilidad de los llamados paraísos fiscales. Porque
desde hace décadas la libertad internacional de los movimientos internacionales
del dinero conllevó al desarrollo de unos
mercados financieros de amplitud y extensión creciente; hasta el punto que convirtieron
a ciertos micropaíses y territorios en eje fundamental de la globalización de
esos mercados de la especulación financiera, sobre todo por la facilidad
ofrecida para ocultar la identidad del dueño del dinero; es decir, frente a la
libre movilidad planetaria de capitales, ofrecen el atractivo de la opacidad para las
operaciones internacionales como ventaja comparativa, dificultando o impidiendo
la identificación del titular, individuo o entidad, beneficiario del dinero
legal o ilegal (de la corrupción , del blanqueo de capitales, del fraude
fiscal, etc..), sumada al incentivo del bajo coste fiscal para las operaciones
internacionales gracias a la baja o nula tributación otorgada mediante el solo hecho
de su contabilización en tales jurisdicciones. Los paraísos fiscales son ante todo plataformas para los negocios financieros internacionales, para la
ocultación y explotación del ahorro y los flujos de la inversión desde el exterior.
El lado más dañino para los
países (aunque no el único) o uno de los resultados de esa funcionalidad de los paraísos fiscales
asumida políticamente, es la creciente disminución de los ingresos fiscales de
los países, que genera el escandaloso
endeudamiento de los Estados, como es el caso en la propia Unión Europea; y que
amenaza el mantenimiento de la educación, la sanidad y los sistemas de
pensiones públicas. Y desde esa
perspectiva se evidencia la inutilidad de los listados de paraísos fiscales para
combatir el fraude y la evasión fiscal y demás efectos dañinos sobre las economías
y las finanzas públicas.
La lista negra europea de paraísos fiscales
Para empezar, digamos, que históricamente las instituciones europeas ignoraron los llamados
paraísos fiscales; de hecho jamás en sus documentos oficiales se mencionó la
expresión paraíso fiscal. Por lo que
la lista de paraísos fiscales de la UE publicada ha sido
denominada así por los medios de comunicación
pero en la documento oficial se denomina "the EU list of non-cooperative jurisdictions for tax purposes",
la lista de la UE de jurisdicciones no
cooperantes en materias fiscales, aprobada por el Consejo de Ministros de
Finanzas o ECOFIN en diciembre de 2017, que en realidad comprende dos listas oficiales de
jurisdicciones que no cooperan en cuestiones impositivas, como veremos.
La primera lista (lista negra)
comprende 17 países que no han respondido a las solicitudes de información del
Consejo o que no se han comprometido a hacer que su política tributaria cumpla
con los criterios de la UE, como son:
Samoa
Americana, Bahréin, Barbados, Granada, Guam, Corea del Sur, Macao, Islas
Marshall, Mongolia, Namibia, Palao, Panamá, Santa Lucía, Samoa, Trinidad y
Tobago, Túnez y Emiratos Árabes Unidos.
La segunda lista (lista gris) incluye
otros 47 países considerados fiscalmente perjudiciales, pero que se
comprometieron a mejorar la transparencia y otras deficiencias de su
legislación tributaria que estará sujeta a una revisión en 2018. Una compleja
lista que se desglosa según la deficiencia fiscal reconocida y pendiente de
mejora:
.
Mejora de estándares de transparencia
|
Armenia; Bosnia & Herzegovina;
Botsuana; Cape Verde; Hong Kong SAR; Curasao; Fija; Forner Yugoslav Republic
of Macedonia; Jamaica; Jordan; Maldives; Montenegro; Morocco; New Caledonia;
Oman; Peru; Qatar; Serbia; Swaziland; Taiwán; Tailandia; Turquía; Vietnam.
|
Mejora de la tributación equilibrada (Fair Taxation)
|
Andorra; Armenia; Aruba; Belice;
Botswana; Cape Verde; Cook Islands; Curaçao; Fiji; Hong Kong SAR; Jordan;
Labuan Island; Liechtenstein; Malaysia; Maldives; Mauritius; Morocco;
St Vincent & Grenadines; San Marino; Seychelles; Switzerland; Taiwan,
Thailand, Turkey; Uruguay; Vietnam.
|
Introducir requerimientos sustanciales
|
Bermuda; Cayman Islands; Guernsey;
Isle of Man; Jersey; Vanuatu.
|
Comprometidos en la aplicación de las medidas
específicas de la OCDE para evitar el
desvío de beneficios y la erosión de la base tributaria (BEPS)
|
Albania; Armenia; Aruba; Bosnia
& Herzegovina; Cape Verde; Cook Islands; Faroe Islands; Fiji; Former
Yugoslav Republic of Macedonia; Greenland; Jordan; Maldives; Montenegro;
Morocco; Nauru; New Caledonia; Niue; Saint Vincent & Grenadines; Serbia;
Swaziland; Taiwan; Vanuatu.
|
Con algunos de
estos micropaíses y territorios, la UE mantiene en vigor acuerdos bilaterales
para la aplicación de la directiva europea sobre fiscalidad del ahorro, que
tendrían que haber supuesto una transparencia tributaria; pero cuyo fragrante
incumplimiento es ignorado de hecho. Conforme a las explicaciones oficiales,
esta última lista siempre fue concebida como una opción de último recurso, una
vez fracasados todos los demás esfuerzos para lograr el compromiso del tercer
país. Aunque suene a broma, para ocho islas del Caribe (Antigua y Barbuda, Anguila, Bahamas, Islas Vírgenes británicas,
Dominica, San Cristóbal y Nieves, Islas Turcos y Caicos, Islas Vírgenes estadounidenses)
se ha estimado
que, debido a los huracanes de pasado verano, no han tenido tiempo suficiente
para responder a las solicitudes de información del Consejo europeo; y se les ha concedido
un plazo hasta principios de 2018 para que respondan.
Un proceso de elaboración
complejo y opaco
El objetivo era que las
jurisdicciones contactadas que estuvieran dispuestas para la cooperación fiscal
con los países de la UE no figurarían en la lista, siempre que manifestaran un
compromiso claro y concreto para abordar la eliminación de las deficiencias
fiscales identificadas en un proceso compartido de análisis y de diálogo. Y desde
luego, la UE ha perdido una oportunidad de gran calado para difundir y denunciar
públicamente la opacidad y las prácticas fiscales perjudiciales para los demás
países que siguen muchas jurisdicciones. Hasta
ahora no se han hecho públicos los documentos del proceso de selección ni las
actas de las reuniones de los Estados miembros durante el proceso.
Paradójicamente a los Estados miembros de la UE no se les han aplicado esos
criterios aplicados a esos terceros países.
A la opinión pública se le ha
ocultado el desarrollo de los contactos entre las representaciones de los
gobiernos para la confección de esos listados referidos, que se presentan como
revisables anualmente. Por tanto, las dos listas publicadas son el resultado de
un proceso de elaboración opaco de selección seguido de debates políticos dentro
del Grupo sobre el Código de conducta en tributación empresarial dependiente del
Consejo. (The Code of Conduct Group on BusinessTaxation), un comité intergubernamental que desde julio de
2016 ha supervisado un diálogo técnico con 92 jurisdicciones de terceros países,
seleccionando las jurisdicciones pertinentes tras analizar y valorar los datos
de su política y legislación fiscal en los casos en que ha decidido participar
en el proceso y aplicando los criterios de la transparencia tributaria, impuestos justos (fair taxation) e instrumentación de los estándares contra el desvío de beneficios corporativos y de más medidas sofisticadasya acordadas por la OCDE.
Recordemos que este Grupo, integrado
por representantes de los ministerios de finanzas europeos y dependiente del
Consejo Europeo, fue creado en diciembre de 1997 para adoptar decisiones no
vinculantes, es decir, recomendaciones en materia de fiscalidad de las
empresas, cuya inoperancia se ha venido escondiendo bajo el rótulo de
"Código" de conducta fiscal para empresas, como analicé en el libro La Europa opaca de las finanzas y sus paraísos fiscales offshore. Esta
ineficacia en la práctica tiene su raíz en que la UE carece de competencias
legislativas en materia fiscal, salvo la normativa europea sobre el IVA y los
impuestos especiales; pero los Estados miembros gozan de plena libertad para
decidir sus impuestos. De ahí que la
lista de paraísos fiscales referida tenga solamente un carácter indicativo para
los gobiernos europeos, siendo sobre todo una decisión política conjunta que
pretende ocultarse en rebuscados tecnicismos fiscales inoperantes por su difícil
aplicación en la práctica.
De valor indicativo para
Estados miembros
Cierto número de
jurisdicciones interpeladas se han negado a la revisión efectiva de las
deficiencias y no se han comprometido a abordar las cuestiones fiscales
planteadas. Sin embargo, en ningún caso se ha llegado a un acuerdo sobre posibles
sanciones contra alguna de las jurisdicciones incluidas en la lista negra o que
incumplan los referidos criterios tributarios. Las listas tendrían, pues, un
simple carácter defensivo frente al atractivo de esos países y
territorios para el ahorro y las inversiones desde el exterior, pero sin que en
ningún caso pudieran fundamentar sanciones de algún tipo para las
jurisdicciones señaladas. En el mejor de los supuestos tendrían una finalidad
orientativa para las políticas bilaterales de los gobiernos europeos. El
portavoz del grupo de Los Verdes en el Parlamento europeo, Sven Giegold,
considera que esta decisión europea, "socava la credibilidad de la UE ya que los Estados miembros se han
limitado a acordar una lista negra blanqueada de paraísos fiscales. Ni uno de
los más importantes paraísos fiscales ha sido incluido en la lista. La lista es
políticamente sesgada al excluir a centros financieros relevantes... Desde el principio, los Estados miembros de
la UE quedaron completamente excluidos del proceso de selección aunque los
Países Bajos, Irlanda, Malta, Luxemburgo, el Reino Unido y Chipre no cumplen
los criterios propios de la UE".
Otra cortina de humo que
esconde la desregulación financiera
Para entender la irrelevancia de esta decisión europea de elaborar
un listado de paraísos fiscales como instrumento para combatir el fraude y la
evasión fiscal, hay que tener presente que en la Unión Europea resulta cuasi
imposible la aplicación efectiva de cualquier política tributaria común,
mientras siga vigente el consenso básico neoliberal en materia financiera, que
impregna los tratados e instituciones europeas. El largo proceso de integración
europea se fue desarrollando mientras se iban asumiendo sin cortapisas la desregulación
y la globalización de los mercados financieros, dominadas por una dinámica
regida por dos vectores:
a) Por un
lado, la libertad de movimientos internacionales de capitales se estableció como
criterio fundamental y universal. El Tratado de Maastricht de 1992 añadió al
tratado de Roma nuevas disposiciones estableciendo que en la UE "quedan prohibidas todas las restricciones a
los movimientos de capitales entre Estados miembros y entre Estados miembros y terceros
países" (actualmente art. 63.1 del Tratado de Funcionamiento de la UE).
Por tanto, de ahí deriva la libertad de los reiterados movimientos planificados
de fondos procedentes de la evasión tributaria, la corrupción política o el
narcotráfico entre España u otro socio europeo o de terceros países como Suiza,
la isla de Jersey o Belice.
b) Por
otro lado, la competencia fiscal entre los Estados pasó a formar parte de la
competencia entre los países por atraer capitales foráneos, factor dominante en
las economías de mercado. De manera que tanto dentro como fuera de la Unión, los gobiernos se afanan por disminuir
la tributación del capital, sea de empresas o particulares, con la finalidad de
contrarrestar su tendencia a desplazarse a países o jurisdicciones extranjeras
que privilegian la opacidad financiera y la nula o escasa tributación.
La asunción de tales principios de la desregulación
económica en la Unión Europa, llegó hasta el extremo de establecer en el citado
tratado que las decisiones sobre materias financieras pueden adoptarse por
mayoría, mientras las decisiones relacionadas con la fiscalidad han de
adoptarse por unanimidad porque esta es competencia absoluta de los Estados
miembros. De ahí que en la UE la libertad de movimiento de capitales vaya
pareja con la competencia entre socios para ofrecer ventajas tributarias que
mejoren la cuenta de capital en sus balanzas exteriores.
Una idea clave para
combatir los paraísos fiscales
Sin embargo, en el
largo y opaco proceso de debate dentro de las instituciones europeas han
emergido - y se han ignorado - algunas ideas sobre las cuales construir una
política solvente para combatir la actividad de los paraísos fiscales.
Concretamente, entre las conclusiones de la reunión del ECOFIN, del Consejo
europeo de Ministros de Finanzas del 8 de noviembre de 2016, se recoge un
objetivo básico que resulta clave parar una estrategia eficaz de medidas
comunes para acabar con la funcionalidad
que desempeñan los paraísos fiscales como plataformas de los flujos financieros
internacionales:
The jurisdiction should not facilitate offshore structures
or arrangements aimed at attracting profits which do not reflect real economic
activity in the jurisdiction.
"La
jurisdicción no debería facilitar estructuras offshore o acuerdos destinados para
atraer beneficios que no reflejan actividad económica real en la
jurisdicción".
Todas las filtraciones
mediáticas difundidas por el Consorcio Internacional de Periodistas de Investigación (ICIJ), particularmente los llamados
papeles de Panamá y los papeles del Paraíso, han demostrado que las sociedades
mercantiles pantalla o instrumentales (shell companies) registradas en centros
offshore, son el instrumento decisivo para residenciar y contabilizar los
flujos financieros en esas jurisdicciones; con la cooperación necesaria de
bancos, gabinetes legales y agencias intermediarias. Y es sabido que se trata
de entelequias jurídicas domiciliadas en una jurisdicción pero que gozan de
reconocimiento internacional, pudiendo operar comercial y financieramente en el
plano internacional, aunque generalmente carezcan de actividad económica real
alguna donde están registradas. En realidad, los privilegios fiscales o de
opacidad que concede el país o territorio donde se domicilian, están
condicionados a su dedicación al ámbito internacional.
Esa tendría que ser el
área apropiada para desarrollar una legislación europea que realmente combata
esos instrumentos de evasión y fraude fiscal y las operaciones de la
delincuencia económica que se esconden en los paraísos fiscales. Obviamente
habría que contar antes con la aquiescencia de la lobicracia de Bruselas.-
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