El efecto Bruselas, ¿una dimensión geopolítica de la UE

¿Podemos considerar el denominado efecto Bruselas, la capacidad  para ejercer de regulador global de los mercados como una dimensión geopolítica de la Unión Europea?

Ciertamente, la UE carece aún de la dimensión geopolítica que correspondería al potencial acumulado de la suma de sus países miembros. Con la economía más grande del mundo, un mercado único de 450 millones de personas y un gasto conjunto en defensa comparable al de Rusia, el continente podría ser un coloso en un mundo globalizado. Sin embargo, Europa como unidad política nunca ha llegado a igualar la influencia combinada de sus países miembros, mientras en los últimos tiempos veíamos cómo disminuía a la influencia exterior de los socios más poderosos como Francia o Alemania. Sin embargo, durante las últimas tres décadas la UE ha ejercido una influencia notablemente reducida en los asuntos globales, porque sus limitaciones institucionales y políticas sumadas a las crisis y limitaciones económicas.

Los analistas estadounidenses han llegado a ver la marginalidad europea como un hecho desde la perspectiva global. En 2011, Richard Haass, presidente del Consejo de Relaciones Exteriores, entidad estadounidense no partidista, escribió que en el siglo XXI "la influencia de Europa en los asuntos más allá de sus fronteras será muy limitada". Bruselas no solo se negaba a compartir la carga de la seguridad colectiva, sino que ha estado muy por debajo de su peso diplomático en asuntos de importancia mundial, como la cuestión palestina.

Sin embargo, ahora los observadores internacionales subrayan cómo la pandemia de COVID-19 parece haber despertado al continente europeo de su letargo económico y político de décadas y ha revitalizado el proyecto de integración de la Unión Europea de un modo que era inimaginable hace solo seis meses. Como predijo Jean Monnet, uno de los arquitectos fundadores de la Unión Europea, "Europa se forjará en las crisis". Y esta crisis actual puede forjar una Europa más segura y asertiva en el escenario mundial, contribuyendo a fortalecer y redefinir el orden global del siglo XXI.

A ese despertar tenemos que sumar, por otro lado, las recientes investigaciones académicas que nos han revelado una dimensión positiva y soterrada de Europa como es  la trascendencia exterior y global de las regulaciones internas del mercado en la UE, lo que supone su novedosa proyección geopolítica como regulador global, que nos parece oportuno reseñar aquí.

El llamado efecto Bruselas

Es cierto que, en particular, desde la salida de la gran crisis financiera se ha venido imponiendo la narrativa de la debilidad que se proyecta sobre la UE. Y con el propósito personal de contrarrestar esa visión negativa de Europa, la profesora finlandesa  Anu Bradford comenzó una serie de investigaciones académicas que han concluido en un libro a contracorriente, en el que la ahora profesora de Derecho de la Universidad de Columbia explica cómo la Unión Europea ejerce un gran influencia en el mundo, superior a la de China o Estados Unidos, gracias al denominado 'efecto Bruselas' ('The Brussels Effect'), que tiene lugar mediante la externalización involuntaria de regulaciones a través de los mecanismos globalizadores del mercado. Con este término, acuñado por la propia Bradford en un influyente 'paper' en 2012, la autora insiste en que la UE acaba influyendo más en la vida de un brasileño, un coreano o un nigeriano con sus regulaciones que EEUU con su poder militar o que China con sus proyectos faraónicos en el extranjero.

La investigación de Anu Bradford se hizo pública en una obra académica que se ha publicado este año al inicio de la pandemia bajo el título 'How the European Union Rules the World' (Oxford University Press, 2020). 

La autora reconoce que en los últimos años la UE afronta retos enormes para los que el 'efecto Bruselas' carece de respuesta, pero que puede contribuir a la necesidad de corregir y complementar la conversación sobre el rol de la UE en el mundo; entre otras cosas, porque era algo que no formaba parte de la conversación global. Explica la autora que normalmente, nos centramos en el ‘hard power’: la fortaleza militar, las sanciones económicas... Pero no se tiene en cuenta que la influencia o el poder de la Unión es algo mucho más silencioso. Además, en algunas declaraciones públicas esta profesora ha confesado su pretensión al escribir este libro con el propósito de levantar el ánimo de los europeos, porque considera que muchos infravaloran el papel actual de la UE.

El proceso mediante el cual se genera el fenómeno del llamado efecto Bruselas resulta fácil de explicar. Hay una realidad y es que las empresas internacionales asumen las estrictas leyes de la UE para tener acceso al jugoso mercado único europeo. A su vez, para evitar costes innecesarios y beneficiarse de las economías de escala, imponen estas reglas a sus filiales de todo el mundo, convirtiendo a la UE en una "potencia hegemónica regulatoria", en palabras de Bradford. El 'efecto Bruselas', por supuesto, tiene muchas limitaciones. No afecta a todas las empresas por igual y en algunos sectores su efecto es limitado, como es el caso en el mundo financiero o en aquellos otros donde se puedan mantener distintos estándares. Pero en otros, por el contrario, sus repercusiones son más notables como sucede en el sector alimentario, el tecnológico o el aeronáutico. Generalmente se ignora que la Unión Europea está teniendo una influencia gigantesca en el día a día de muchísimos ciudadanos de todo el mundo, como sostiene la profesora nacida en Tampere, Finlandia.

El efecto Bruselas es, pues, el proceso de globalización reglamentaria unilateral generada por la Unión Europea, que externaliza sus leyes fuera de sus fronteras a través de los mecanismos de mercado. La combinación del tamaño del mercado, la importancia del mercado, los estándares relativamente estrictos y la capacidad reguladora de la Unión Europea pueden tener el efecto de que las empresas que comercian internacionalmente vean que no es económica, legal o técnicamente práctico mantener estándares más bajos en mercados ajenos a la UE. Las compañías que no son de países europeos pero que exportan globalmente, pueden ver que es beneficioso adoptar los estándares puestos por Bruselas uniformemente en lugar de aplicar distintos estándares para diferentes mercados.

La dinámica de la proyección global de las regulaciones europeas.

Hablar de regulaciones y de directivas europeas es mucho más aburrido que de los conflictos entre superpotencias. Y, sin duda, es una de las razones por las que se infravalora a la UE. Pero también porque el poder tradicional es muy costoso. El poder militar es el mejor ejemplo, como lo demuestra la mayor conciencia generalizada entre los estadounidenses del coste que  supone que el envío de soldados a Afganistán o a Irak; y el ejercicio del poder que los EEUU siguen exhibiendo en diversas partes del planeta. En cambio, este otro tipo de dimensiones del poder geopolítico habla de un poder abstracto, que resulta difícil de evaluar empíricamente. Además, el 'efecto Bruselas' no es costoso porque se aplica directamente en el Mercado Único Europeo y, al mismo tiempo, afecta a grandes empresas internacionales que asumen ese marco legal.

Y la observación sistemática de esta realidad revela que son muchas las industrias afectadas por el 'efecto Bruselas'. No solo está afectada la economía digital sino que también sucede con las leyes medioambientales, la seguridad alimentaria o la protección del consumidor. De lo que encontramos ejemplos en Latinoamérica, África o Asia, donde se ha estudiado el efecto local de las regulaciones europeas. Incluso hasta las empresas estadounidenses más poderosas acaban sucumbiendo al 'efecto Bruselas'. Europa no tiene ni una sola empresa de búsqueda comparable a Google ni una red social como Facebook. Y, sin embargo, es la UE el principal regulador en ese sector tecnológico en todo el mundo. Es capaz de establecer el estándar de privacidad en la conducta global de grandes empresas tecnológicas.

El término "efecto Bruselas", por tanto, se refiere a la capacidad unilateral de la UE para regular el mercado global, como analiza la citada profesora en su reciente libro. Este efecto Bruselas puede ser involuntario, como resultado de un conjunto de condiciones propicias sostenidas por los mercados más que por los esfuerzos activos de la UE para exportar sus regulaciones. Si bien reconoce que existen otras formas de influencia global de la UE, este concepto captura el fenómeno por el que los mercados están transmitiendo las regulaciones de la UE tanto a los participantes del mercado como a los reguladores fuera de la UE. En estos casos, la UE no tiene que hacer nada más que regular su propio mercado para ejercer el poder regulador global. El tamaño y el atractivo de su mercado hacen el resto.

Además, hay dos variantes del efecto Bruselas: el "efecto Bruselas de facto" y el "efecto Bruselas de jure". El efecto Bruselas de facto explica cómo las corporaciones globales responden a las regulaciones de la UE adaptando su comportamiento global a las normas europeas. No se necesita una respuesta regulatoria por parte de gobiernos extranjeros; las empresas tienen el incentivo empresarial de ampliar la regulación de la UE para regular su producción u operaciones en todo el mundo. El efecto Bruselas de jure, que se refiere a la adopción de regulaciones al estilo de la UE por parte de gobiernos extranjeros, se basa directamente en el efecto Bruselas de facto: una vez que las empresas multinacionales han adaptado su conducta global para ajustarse a las normas de la UE, tienen el incentivo de presionar a la UE con regulaciones de ese estilo en sus jurisdicciones de origen. Esto asegura que no estén en desventaja al competir a nivel nacional con empresas que no exportan a la UE y que, por lo tanto, no tienen incentivos para ajustar su conducta o producción a las costosas regulaciones de la UE.

Los mercados globales afectados

En muchos casos, el 'efecto Bruselas' ha sido exitoso por su carácter tecnocrático y gracias a que ha pasado desapercibido. Hoy, se considera que la UE es más consciente de su habilidad para dar forma a las normas globales, tiene más en cuenta sus efectos externos. Pero los orígenes del 'efecto Bruselas' no se pueden ver como un intento de dominar el mundo, porque es un efecto secundario de un mercado único muy grande y muy apetitoso para las empresas. Eso sí, la UE cada vez se da más cuenta de que otros poderes están en declive y el 'efecto Bruselas' es la primera vía para influir en los mercados internacionales. De ahí que cada vez sea más estratégico. La citada investigadora estima que tampoco la UE se beneficia politizando el 'efecto Bruselas'. En muchos casos ha sido exitoso por su carácter tecnocrático y gracias a que ha pasado desapercibido esa trascendencia.

La investigación realizada y resumida en el libro referido, recoge casos significativos que representan ejemplos empíricos del efecto Bruselas, algunos de los cuales han tenido eco en los medios de comunicación. Ya en 2006, en materia de sustancias químicas, la multinacional estadounidense Dow Chemical anunció que cumpliría en sus operaciones globales con la normativa de registro, evaluación, autorización y restricción de estas sustancias establecida en la UE para la producción y uso de las mismas.

Otro ejemplo es el de las emisiones de gases de los aviones. En 2012 la UE incluyó la aviación en el existente Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de la Unión Europea. Esto significa que cualquier aerolínea, sin importar su país de origen, tiene que comprar permisos de emisiones para cualquier vuelo dentro del Espacio Económico Europeo. El coste de cumplir con las regulaciones de emisión de aviación de la UE pone presión en fabricantes para diseñar aviones con eficacia mejorada y emisiones reducidas. Ya que no es probable que grandes aerolíneas compren aviones específicamente para volar fuera del EEE, los estándares de aviación más estrictos de la UE tienen un impacto en flotas de avión global, sin importar la jurisdicción de la aerolínea.

Es sabido es el eco mundial de las normas europeas sobre la protección de datos y privacidad. Con la introducción de la Directiva de Protección de Datos en 1995, la UE optó por un estricto enfoque en la protección de datos personales en el mundo digital. La posterior normativa, el Reglamento General de Protección de Datos de la UE (RGPD), adoptado el 14 de abril de 2016, tuvo un efecto global. De modo que en 2017, durante negociaciones para un tratado comercial EU-Japón, este país montó una agencia independiente para manejar quejas de violaciones de intimidad con el fin de cumplir con la nueva regulación de privacidad de la UE. Y Facebook anunció en abril de 2018 que implementaría partes de la norma RGPD globalmente.

Lo cierto es que el 'efecto Bruselas' no ha generado rechazo porque nadie lo ha percibido como un intento de manipular el mundo a imagen y semejanza de la Unión. El 'efecto Bruselas' ha ocurrido empresa por empresa, industria por industria, sector por sector. Las compañías se han ido transformando conforme a las leyes europeas para poder participar en el mercado único. Es diferente a cuando la UE trata de exportar sus estándares a través de acuerdos comerciales. Ahí sí hay una crítica inmediata muy fuerte apuntando al “imperialismo regulatorio”. Las áreas políticas más afectadas —competencia del mercado, economía digital, salud y seguridad del consumidor y medio ambiente— fueron seleccionadas porque son áreas políticas importantes de la UE que ilustran el funcionamiento del efecto Bruselas en la práctica. Si bien comparten muchas características, incluido su origen en un fuerte mandato regulatorio a nivel de la UE, también exhiben diferencias importantes. Algunos de ellos representan áreas bien establecidas de la regulación tradicional de la UE (como la seguridad alimentaria), mientras que otros son innovaciones regulatorias más recientes (como el discurso de odio en Internet). Algunas fueron impulsadas en gran parte por motivos internos (como sustancias peligrosas en la electrónica), mientras que otras se promulgaron desde el principio con motivos tanto internos como externos (como el comercio de derechos de emisión). En muchas áreas, la regulación de la UE consiste en reglas obligatorias (como la seguridad química) mientras que otras se basan en instrumentos regulatorios voluntarios (como la incitación al odio en línea). Algunas áreas de política cuentan con una amplia participación de la Comisión en la aplicación (como la política de competencia), mientras que en otras, la aplicación se delega a los estados miembros (como la protección de datos). Todas estas áreas de regulación han sido moldeadas por el efecto Bruselas, aunque en diferente medida. Demuestran tanto la fuerza del efecto Bruselas como ocasionalmente sus límites, ofreciendo una oportunidad para ilustrar las características particulares de la teoría que en la mayoría de los casos determinan si el efecto Bruselas tiene lugar o no.

Ciertamente, el efecto Bruselas no es la única forma en que la UE ejerce una influencia reguladora global, como se explica en el citado libro. De hecho, la UE ejerce el poder de establecer normas a través de varios canales diferentes, incluidos los acuerdos comerciales y la participación en instituciones internacionales y redes gubernamentales transnacionales. Muchos países y organizaciones regionales también adoptan regulaciones de la UE de otras formas, ya sea participando en préstamos legislativos, replicando instituciones de la UE, citando conceptos y principios legales desarrollados por tribunales europeos o participando en litigios "imitadores" en casos en los que la UE ha actuado primero. De manera similar, las normas de la UE pueden actuar como puntos focales influyentes para la convergencia regulatoria, sin ningún efecto de mercado o esfuerzo por parte de la UE, debido al papel percibido de la UE como un "poder normativo", afirma Anu Bradford.-